El Estado y la privatización como fuentes de empleo
Una de las grandes transformaciones económicas y políticas que se consolidaron durante las últimas décadas del siglo XX fue la pérdida de confianza en la capacidad del Estado para actuar simultáneamente como empresario, empleador directo, regulador económico y proveedor universal de un número creciente de servicios y bienes. Esta transformación no surgió únicamente de una preferencia ideológica abstracta por la iniciativa privada, sino de la acumulación de problemas fiscales, productivos, laborales, tecnológicos y administrativos que revelaron los límites del modelo de expansión empresarial del Estado. Sin embargo, para comprender plenamente esta conclusión es necesario analizar por separado el problema del pleno empleo, el desempeño de las empresas estatales, la crisis financiera de los gobiernos y la posterior tendencia hacia la privatización.
El pleno empleo y los límites de la capacidad estatal
Durante una parte importante del siglo XX se extendió la idea de que el Estado podía intervenir activamente para reducir el desempleo mediante el gasto público, la creación de empresas estatales y la contratación directa de trabajadores. Esta concepción adquirió una enorme influencia después de la Gran Depresión y se fortaleció tras la Segunda Guerra Mundial. La experiencia histórica parecía demostrar que los mercados, dejados completamente a su propio funcionamiento, podían experimentar crisis profundas y prolongadas, con enormes niveles de desempleo. Por ello, muchos gobiernos consideraron que tenían la obligación de intervenir directamente en la economía.
La lógica era relativamente sencilla. Cuando la actividad privada no generaba suficientes empleos, el Estado podía aumentar el gasto público, construir infraestructura, ampliar los servicios públicos y crear empresas dedicadas a sectores considerados estratégicos. De esta manera, el gobierno no solo proporcionaría servicios, sino que también absorbería mano de obra. Una empresa estatal de transporte, electricidad, petróleo, minería, telecomunicaciones, acero o producción industrial podía convertirse en un instrumento para generar puestos de trabajo.
El problema fundamental es que la creación de empleo no es equivalente a la creación de empleo económicamente sostenible. Un gobierno puede contratar trabajadores mediante recursos presupuestarios, pero esos recursos deben proceder, directa o indirectamente, de impuestos, deuda pública, emisión monetaria o utilidades generadas por otras actividades económicas. Por consiguiente, el Estado no puede incrementar indefinidamente el empleo simplemente creando puestos administrativos o empresariales si esos puestos no producen bienes y servicios cuyo valor económico sea suficiente para sostener sus costos.
Esta distinción es esencial. Un empleo puede ser socialmente útil y, al mismo tiempo, no generar ingresos monetarios suficientes para financiar su propio costo. Muchas actividades públicas son precisamente de esta naturaleza. La educación, la salud pública, la investigación científica, la administración de justicia y determinadas infraestructuras producen beneficios sociales que no siempre pueden medirse adecuadamente mediante ganancias empresariales. Por ello, su existencia no debe depender exclusivamente de la rentabilidad financiera.
Sin embargo, cuando una empresa estatal es creada principalmente para mantener artificialmente un determinado número de trabajadores, la situación es diferente. Si la cantidad de empleados excede la necesaria para producir el bien o servicio, la productividad por trabajador disminuye. La empresa puede continuar existiendo durante un tiempo porque las pérdidas son absorbidas por el presupuesto público, pero la economía en conjunto debe financiar el exceso de costos. En ese momento, la aparente creación de empleo puede transformarse en una transferencia permanente de recursos desde los contribuyentes hacia una estructura productiva ineficiente.
Además, el empleo generado directamente por el Estado puede desplazar indirectamente la creación de empleo privado. Cuando el gobierno aumenta los impuestos para financiar pérdidas empresariales, incrementa el endeudamiento o utiliza recursos públicos escasos para sostener actividades improductivas, reduce la disponibilidad de capital para otras inversiones. Por ello, una política aparentemente expansiva puede producir resultados contradictorios: se preservan determinados empleos visibles en el sector estatal, pero se dificulta la creación de otros empleos en sectores potencialmente más productivos.
Los finales del siglo XX hicieron particularmente evidente que ningún Estado podía garantizar indefinidamente el pleno empleo mediante la expansión ilimitada de su aparato administrativo y empresarial. El empleo sostenible depende de factores mucho más amplios: productividad, educación, innovación tecnológica, estabilidad macroeconómica, inversión, disponibilidad de infraestructura, acceso a mercados y capacidad de las empresas para producir bienes y servicios demandados por la sociedad.
Por qué el Estado puede ser un mal empresario
El fracaso económico de numerosas empresas estatales no significa que toda empresa pública sea necesariamente ineficiente. Existen empresas estatales que han desempeñado funciones importantes y, en determinadas circunstancias, pueden operar con éxito. El problema consiste en que la empresa propiedad del Estado enfrenta incentivos y restricciones diferentes de los que enfrenta una empresa privada sometida a competencia.
Una empresa privada tiene una relación directa con el riesgo de pérdida. Si produce bienes que nadie desea comprar, si utiliza demasiados recursos, si mantiene una administración ineficiente o si no se adapta a los cambios tecnológicos, puede perder clientes, acumular deudas y desaparecer. La posibilidad del fracaso económico ejerce una presión constante para mejorar la productividad.
En cambio, muchas empresas estatales históricamente funcionaron bajo la expectativa de que el gobierno cubriría sus pérdidas. Esta situación genera lo que puede denominarse una restricción presupuestaria menos estricta. La empresa puede saber que, si sus resultados son negativos, no necesariamente desaparecerá, porque su continuidad puede justificarse por razones políticas, sociales o estratégicas. Cuando las pérdidas son finalmente cubiertas mediante recursos públicos, la presión económica para corregir errores puede disminuir.
A ello se añade la interferencia política. Una empresa estatal puede verse obligada a tomar decisiones que no responden principalmente a criterios técnicos o económicos. Puede instalar plantas en regiones seleccionadas por razones electorales, contratar trabajadores para reducir artificialmente el desempleo, mantener precios bajos con fines políticos, conservar actividades obsoletas para evitar conflictos laborales o asignar puestos directivos como resultado de compromisos políticos.
Estas decisiones pueden ser racionales desde la perspectiva de un gobierno que busca estabilidad social o apoyo electoral, pero pueden ser económicamente perjudiciales para la empresa. El resultado es una contradicción estructural: la organización recibe objetivos comerciales, sociales, políticos y laborales que frecuentemente son incompatibles entre sí.
También existe el problema de la separación entre quien administra los recursos y quien soporta directamente las consecuencias económicas. En una empresa privada, los propietarios tienen incentivos para vigilar la utilización de su capital. En una empresa pública, la propiedad pertenece formalmente a toda la sociedad, pero ningún ciudadano individual posee una capacidad proporcional para supervisar cada decisión administrativa. La propiedad colectiva puede traducirse en una responsabilidad administrativa difusa.
Esto favorece problemas como la burocratización, la lentitud en la toma de decisiones y la dificultad para establecer responsabilidades individuales. Cuando una empresa pública pierde recursos, puede resultar difícil determinar con precisión quién debe asumir las consecuencias políticas o económicas. Las pérdidas se distribuyen entre millones de contribuyentes, mientras que los beneficios derivados de determinadas decisiones pueden concentrarse en grupos específicos.
El empleo estatal excesivo y la baja productividad
Uno de los problemas laborales más importantes de numerosas empresas públicas fue la utilización de estas instituciones como mecanismos de absorción del desempleo. Desde una perspectiva política, esta estrategia tenía ventajas evidentes. Una empresa estatal podía contratar trabajadores en regiones económicamente deprimidas y evitar el conflicto social derivado de los despidos.
Sin embargo, el empleo que no corresponde a una necesidad productiva representa un costo permanente. Si una empresa requiere mil trabajadores para funcionar eficientemente, pero emplea a dos mil porque el gobierno desea mantener bajos los niveles de desempleo, el costo de los mil trabajadores adicionales debe ser financiado por alguien.
Si la empresa puede aumentar sus precios, los consumidores absorben una parte del costo. Si los precios están controlados, el gobierno debe cubrir las pérdidas mediante subsidios. Si el Estado se endeuda, las generaciones futuras asumen parte de la carga. Si se incrementan los impuestos, otras actividades económicas disponen de menos recursos para invertir y contratar trabajadores.
Por ello, una política de empleo estatal excesivo puede producir una paradoja. El objetivo inicial es proteger a los trabajadores, pero el resultado final puede ser una economía menos competitiva, menos innovadora y con menor capacidad general para generar nuevos empleos.
Durante las últimas décadas del siglo XX, los cambios tecnológicos hicieron este problema aún más evidente. La automatización, la informática, las nuevas telecomunicaciones y la transformación de los sistemas de producción redujeron la cantidad de trabajo necesaria para producir muchos bienes y servicios. Las empresas privadas tuvieron que adaptarse rápidamente para sobrevivir a la competencia internacional.
Muchas empresas estatales, protegidas de la competencia o sostenidas mediante subsidios, se adaptaron con mayor lentitud. En consecuencia, podían conservar grandes estructuras laborales vinculadas a tecnologías obsoletas. La protección del empleo existente impedía, paradójicamente, la transformación necesaria para asegurar la supervivencia económica de largo plazo.
La crisis fiscal del Estado
El problema de las empresas públicas se relacionó directamente con la capacidad financiera de los gobiernos. Durante los años de expansión económica posteriores a la Segunda Guerra Mundial, muchos países desarrollados pudieron financiar simultáneamente el crecimiento del Estado de bienestar, la expansión de la infraestructura y la actividad empresarial pública. Sin embargo, esta situación se volvió progresivamente más difícil cuando el crecimiento económico disminuyó y aumentaron las presiones sobre las finanzas públicas.
Las crisis petroleras de la década de 1970, la inflación, el endeudamiento y la desaceleración económica demostraron que los recursos estatales no eran ilimitados. Los gobiernos comenzaron a enfrentar una competencia cada vez más intensa entre diferentes necesidades presupuestarias.
Cada unidad monetaria utilizada para sostener una empresa estatal deficitaria no podía utilizarse simultáneamente para financiar educación, salud, infraestructura, investigación científica o programas dirigidos a poblaciones vulnerables. Esta realidad obligó a reconsiderar una pregunta fundamental: ¿debe el Estado utilizar recursos públicos para administrar directamente actividades que podrían ser realizadas por empresas privadas?
La respuesta comenzó a cambiar en numerosos países. Se consideró que el Estado debía concentrarse en funciones en las que poseía ventajas institucionales más claras, como la regulación, la administración de justicia, la seguridad pública, la provisión de determinados bienes públicos y la protección social, en lugar de actuar simultáneamente como empresario en múltiples sectores.
La privatización adquirió entonces una dimensión fiscal. La venta de empresas públicas permitía obtener recursos inmediatos y, en algunos casos, eliminar la obligación de financiar pérdidas recurrentes. Sin embargo, la verdadera importancia económica no consistía únicamente en recibir ingresos por la venta. También consistía en transferir el riesgo empresarial fuera del presupuesto público.
Cuando una empresa pertenece al Estado y genera pérdidas, la sociedad termina asumiendo colectivamente el riesgo. Cuando esa empresa es privatizada, el riesgo económico se desplaza hacia los propietarios privados, aunque el Estado conserva la responsabilidad de establecer las reglas necesarias para proteger a los consumidores y preservar la competencia.
La globalización y la imposibilidad del aislamiento económico
La tendencia hacia la privatización también estuvo relacionada con la creciente integración de las economías nacionales. Durante gran parte del siglo XX, numerosos países podían proteger empresas estatales mediante aranceles, restricciones comerciales y monopolios legales. Una empresa podía ser ineficiente y, aun así, sobrevivir porque los consumidores no tenían alternativas.
La creciente globalización modificó esta situación. La reducción de las barreras comerciales, la expansión de las cadenas internacionales de producción y el desarrollo de las telecomunicaciones incrementaron la competencia. Las empresas nacionales comenzaron a enfrentar competidores extranjeros con mayor capacidad tecnológica, mayor productividad o costos menores.
Una empresa estatal protegida podía conservar un monopolio dentro de sus fronteras, pero su ineficiencia afectaba indirectamente a toda la economía. Si las telecomunicaciones eran costosas y deficientes, las empresas privadas nacionales enfrentaban mayores costos. Si la electricidad era cara, la industria perdía competitividad. Si el transporte público o ferroviario era ineficiente, aumentaban los costos logísticos de toda la producción.
De esta manera, una empresa pública ineficiente no perjudicaba únicamente a su propio presupuesto. Podía reducir la competitividad del conjunto de la economía. La privatización y, especialmente, la introducción de competencia comenzaron a ser consideradas instrumentos para aumentar la productividad.
La privatización como transformación del papel del Estado
Es importante comprender que la privatización no significó necesariamente la desaparición del Estado de la economía. En realidad, en muchos sectores produjo una transformación de sus funciones.
El Estado empresario es responsable de poseer y administrar directamente una organización productiva. El Estado regulador establece normas, supervisa su cumplimiento y protege determinados intereses colectivos. La privatización permitió que muchos gobiernos intentaran desplazarse desde la primera función hacia la segunda.
Por ejemplo, en un sistema estatal de telecomunicaciones, el gobierno puede ser simultáneamente propietario, administrador, regulador y supervisor. Esta concentración de funciones puede generar conflictos de interés. Es difícil actuar como árbitro imparcial de un mercado cuando el propio árbitro es también uno de los principales competidores.
Después de la privatización, al menos en teoría, el Estado puede abandonar la administración directa y concentrarse en impedir abusos de poder económico, promover la competencia, proteger a los consumidores y garantizar el acceso a servicios esenciales.
Este cambio es particularmente importante porque privatizar un monopolio estatal sin establecer una regulación adecuada puede simplemente transformar un monopolio público en un monopolio privado. En ese caso, la propiedad cambia, pero los consumidores continúan enfrentando una ausencia de competencia.
Por ello, la privatización no es automáticamente equivalente a eficiencia. Sus resultados dependen de las características del sector, de la calidad institucional, del marco regulatorio y de la existencia real de competencia.
Por qué los países en vías de desarrollo enfrentaron una presión mayor
Los países en vías de desarrollo experimentaron estas dificultades de manera especialmente intensa. Sus gobiernos frecuentemente heredaron estructuras económicas poco diversificadas, infraestructura insuficiente y sectores privados incapaces de realizar grandes inversiones iniciales. En estas circunstancias, la creación de empresas estatales parecía una estrategia razonable para impulsar la industrialización.
El Estado asumió actividades que el sector privado no estaba dispuesto o no podía financiar. Sin embargo, con el paso del tiempo, muchas de estas empresas comenzaron a depender de subsidios crecientes.
Los países con menor capacidad fiscal enfrentaban una contradicción especialmente grave. Necesitaban enormes recursos para educación, salud, infraestructura básica y reducción de la pobreza, pero una parte importante del presupuesto podía estar destinada a sostener empresas estatales deficitarias.
Además, muchos países en vías de desarrollo experimentaron crisis de deuda durante las décadas finales del siglo XX. El incremento de las tasas de interés internacionales y la dependencia del financiamiento externo redujeron la capacidad de los gobiernos para sostener estructuras empresariales ineficientes. La privatización se convirtió entonces, en numerosos casos, no solo en una preferencia política, sino en una condición asociada a procesos de estabilización económica y reformas estructurales.
Por qué la tendencia hacia la privatización se volvió tan intensa
La privatización se expandió porque prometía resolver simultáneamente varios problemas.
En primer lugar, podía proporcionar ingresos al Estado mediante la venta de activos públicos.
En segundo lugar, podía eliminar la necesidad de financiar pérdidas recurrentes.
En tercer lugar, podía someter a las empresas a una mayor disciplina financiera.
En cuarto lugar, podía facilitar la modernización tecnológica.
En quinto lugar, podía reducir la interferencia política directa en las decisiones administrativas.
En sexto lugar, podía introducir competencia en sectores anteriormente protegidos.
Y, finalmente, podía redefinir el papel del Estado, concentrándolo en actividades donde la iniciativa privada no puede garantizar por sí sola resultados socialmente adecuados.
La fuerza de esta tendencia fue tan importante que afectó sectores que durante décadas habían sido considerados monopolios naturales del Estado, como las telecomunicaciones, el transporte, la energía y diversas industrias estratégicas.
Sin embargo, la experiencia posterior mostró que el problema no es simplemente público contra privado
La interpretación más profunda de este proceso histórico no debe ser que todo lo estatal es necesariamente ineficiente y todo lo privado es necesariamente eficiente. Esa conclusión sería una simplificación excesiva.
Existen actividades en las que el mercado funciona de manera relativamente eficaz porque numerosos productores pueden competir. En estos sectores, la propiedad privada y la competencia pueden generar incentivos importantes para reducir costos, innovar y responder a las preferencias de los consumidores.
Pero también existen bienes y servicios en los que la lógica del mercado presenta limitaciones. La salud pública, la educación básica, la protección ambiental, la investigación científica fundamental y determinadas infraestructuras pueden generar beneficios que trascienden a quienes pagan directamente por ellos.
Además, determinados sectores poseen características de monopolio natural. Cuando la infraestructura necesaria para prestar un servicio es extraordinariamente costosa, puede resultar económicamente ineficiente construir múltiples redes competidoras. En estas circunstancias, la privatización debe acompañarse de una regulación particularmente sólida.
Por tanto, la principal enseñanza histórica de los finales del siglo XX fue más compleja que la simple afirmación de que el Estado debe desaparecer de la economía. La enseñanza fue que el Estado posee recursos limitados y no puede desempeñar indefinidamente todas las funciones posibles.
No puede ser simultáneamente empresario universal, empleador de último recurso ilimitado, regulador imparcial, financiador de servicios públicos, protector social y responsable absoluto del pleno empleo sin enfrentar enormes tensiones fiscales y administrativas.
El Estado puede crear empleos, pero no puede crear indefinidamente empleo productivo sin una base económica que lo sostenga. Puede fundar empresas, pero no puede garantizar que estas sean eficientes únicamente mediante su propiedad pública. Puede proteger empleos existentes, pero una protección excesiva puede impedir la transformación tecnológica necesaria para preservar la prosperidad futura.
Los finales del siglo XX demostraron que la responsabilidad del pleno empleo no podía recaer exclusivamente sobre el Estado porque el empleo sostenible depende de la productividad y de la capacidad general de una economía para crear valor. La contratación pública puede aliviar temporalmente el desempleo, pero no sustituye la necesidad de una estructura productiva dinámica.
También demostraron que muchas empresas estatales fracasaron porque fueron utilizadas simultáneamente como instrumentos económicos, políticos y laborales. Se les exigió producir, obtener ingresos, mantener precios bajos, conservar empleos y responder a objetivos gubernamentales, incluso cuando estos objetivos entraban en conflicto. La consecuencia frecuente fue una combinación de baja productividad, pérdidas financieras, burocratización y dependencia permanente de recursos públicos.
La privatización apareció entonces como parte de una transformación histórica más amplia. Su propósito fundamental era trasladar ciertas actividades hacia organizaciones sometidas a una disciplina económica más estricta y permitir que el Estado concentrara sus recursos en sus funciones esenciales. Sin embargo, la experiencia posterior también enseñó que la propiedad privada, por sí sola, no garantiza el interés público. La eficiencia económica requiere instituciones sólidas, competencia cuando sea posible y regulación cuando sea necesaria.
La lección más importante, por tanto, no es que el Estado deba hacerlo todo ni que deba abandonar toda responsabilidad económica. Es que la prosperidad colectiva depende de reconocer los límites de cada institución y de asignar las funciones de acuerdo con sus capacidades reales. Un Estado eficaz no es necesariamente el que posee más empresas o emplea al mayor número posible de personas, sino el que utiliza racionalmente los recursos de la sociedad para crear las condiciones en las que la economía pueda generar productividad, innovación, empleo digno y bienestar sostenible.
M.R.E.A.
